Пишува: Лука Павичевиќ
Демократијата е двонасочна улица.
Ниту една држава не може да се пофали со совршени политики. Секое решение има свои добри и лоши страни, но се чини дека модерните парламентарни демократии понекогаш знаат да застранат од своите зачетоци, заборавајќи го нивниот основен постулат, за кој се бореле американските револуционери – no taxation without representation – нема оданочување без застапување! Во демократиите на 21. век секој граѓанин редовно плаќа даноци, а мнозинството граѓани на ниту еден начин не учествува во процесите на донесување одлуки.
Технички земено, принципот на (само)застапување е испочитуван во сегашните системи: граѓаните сами ги избираат своите претставници на избори, а социјалните групи се соодветно, или во повеќето случаи недоволно застапени (сведоци сме на малиот број пратеници – жени, млади, итн.). Различноста на пратениците не мора да значи инклузивно општество и квалитетни политики: на пример, во македонското Собрание ромската етничка заедница е редовно застапена, а таа продолжува да биде најсиромашна во земјата со стапка на невработеност од енормни 49 насто. Оттука, принципот на (само)застапување има едно подлабинско значење кое го подразбира директното граѓанско учество како врховно олицетворение на инклузивниот парламент.
Случајот на Македонија
Нашата држава наврши 29 години експериментирање со демократијата и плурализмот. Уставниот поредок на Република Северна Македонија е обмислен водејќи се од начелото на поделба на власта, ама без слепо придржување кон тоа. Системот е мешовит: не е комплетно претседателски (пр. САД), ниту пак комплетно парламентарен (пр. Велика Британија). Затоа, единствениот дел од власта кој граѓаните директно го избираат е законодавната власт, т.е. Собранието.
Иако ова подразбира парламентот да биде дом на народот, а како таков би требало да биде ценет и почитуван од граѓаните, во нашата земја ова не е случај. Според истражување на Меѓународниот републикански институт (IRI) само 25 отсто од македонските граѓани имаат доверба во парламентот, додека 72 отсто не му веруваат. Пониска доверба од граѓаните „уживаат“ само судовите и канцеларите на Јавниот обвинител. Ова треба сериозно да го загрижува македонскиот законодавен дом.
Што е проблемот тука?
Секој политички систем се базира на довербата меѓу власта и граѓаните, ако сакате, меѓу управувачот и управуваниот. На крајот на краиштата, ниту Уставот ниту законите не се паднати од небо, туку се предмет на општествен договор, за чиешто одржување довербата е круцијална. Иако ниската доверба во институциите е дел од поширок општествен феномен, сепак Собранието е директно избрано од граѓаните, карактеристика што треба да ја зголеми нивната доверба. Последично, граѓаните ѝ даваат поголема слобода на извршната власт, која пак е помалку подлежна на надзор и контрола.
Често македонскиот парламент е сметан за сопирачка или препрека, која треба да биде помината со тоа што пратениците ќе го притиснат зеленото копче. Но, приказната не завршува тука. Таа резултира со лоши политики, како што беше примерот со најновите измени во законите за основно и средно образование, обете донесени по скратена постапка. Тие ја нарушија автономијата на општините и одземаа ингеренции од парламентот, за да ѝ ги предадат на Владата.
Постапките во извршната власт можат да бидат отворени и инклузивни само до одреден степен токму поради нивната природа. Но, во Собранието каде што се носат универзални одлуки, процесот мора да биде отворен, транспарентен и целосно демократски за обичниот граѓанин. Како да го постигнеме ова?
Собранието реформските процеси треба да ги насочи во три клучни правци. Прво, неговата отвореност кон граѓаните. Второ, деловничките елементи за поголема контрола на власта со цел добро владеење. Последно, суштинска реформа на начинот на носење на закони.
Отвореност
Собранието треба да биде дом на народот. Можеби звучи философски, но принципот на отвореност е начин да се задоволи оваа теза. Иако КОВИД-19 го затвори Европскиот парламент за јавноста, пред појавата на пандемијата граѓаните на Европската унија слободно можеа да го посетат и да присуствуваат дури и за време на пленарна седница. За споредба, ретко кој граѓанин знае дека Собранието може да се посети, а уште поретки се тие коишто го посетуваат. Оваа опција мора да биде промовирана во јавноста со цел граѓаните да бидат запознаени. Од друга страна, пандемијата ова го прави невозможно, барем во блиска иднина. Парламентот мора да се дигитализира, бидејќи во моментов доколку граѓаните сакаат да го следат Собранието треба да користат Интернет Експлорер, пребарувач кој ќе престане да постои во 2021 година.
Отвореноста на Собранието значи и отвореност во дебатите, не само преку присуството. Деловникот предвидува инструмент на јавна дискусија по закони од поширок интерес. Ваквиот инструмент им ја дава шансата на комисиите да организираат пошироки дискусии, а реалноста изгледа поинаку. Јавните расправи често се подржуваат по покана, односно Собранието испраќа покани до здруженија на граѓани и организации за учество на јавната дискусија. Самата јавност ретко знае за нивното одржување. Обичниот граѓанин или пак засегната личноста која не е членка на организација не може да учествува на овие „јавни“ дискусии. Секако дека здруженијата на граѓани треба да бидат вклучени како релевантни експерти, но мора да има можност дел од учесниците да учествуваат самоиницијативно. И дали овие јавни дискусии вродуваат со плод?
Законодавната постапка
Клучната функција на Собранието е носењето на закони како сеопфатни политики кои влијаат на целото граѓанство. Законодовната постапка е уредена со Деловникот на Собранието. Постапката е камен темелник на парламентаризмот и куче чувар на демократијата; процедурата е правилникот во еден спортски натпревар: без неа не може да има (политички) натпревар. Македонската законодавната постапка, како што е опишана во Деловникот, е прилично амбивалентна – има некои позитивни, но и негативни страни.
Еден предлог закон во македонското Собрание влегува во фаза на прво читање во матичната комисија и Законодавно-правната комисија, кои треба да ја утврдат потребата од негово донесување и неговата правна усогласеност. По комисиите, предлог законот е разгледуван од Собранието на пленарна седница во прво читање. Доколку така парламентот одлучи, предлог законот преминува на второ читање најпрвин во комиисите, а подоцна повторно пред целото Собрание.
Комисиите сега треба да предлагаат и разгледуваат (предлог) амандмани на текстот на предлог законот. Ако комисиите прифатат некој предлог амандман, тогаш тие треба да изготват дополнет предлог на законот кој ги вклучува овие амандмани како интегрален дел од текстот. Дополнетиот предлог преминува на второ читање пред целото Собрание и тука настапува најголемото ограничување на пратеничките права.
Ефективно, второто читање е лимитирање на собраниската дискусија само за тие членови за коишто одлучиле комисиите. Ова креира еден политички-правен парадокс. Парламентарните комисии постојат за да ја ограничуваат моќта на извршната власт и детално да ги разгледуваат нејзините предлози. Со нашиот Деловник, комисиите всушност ја лимитираат законодавната власт, т.е. самото Собрание. Ваквата поставеност на работите ја зголемува моќта на извршната власт – парламентарното мнозинство има повеќе членови од сите други партии во комисиите, а истово не мора да биде случај на пленарна седница (за пример, земете го сегашното кревко мнозинство).
Оваа значајна деловничка маана може да биде санирана со примена на елемент од британската парламентарна процедура: станува збор за верзија на тн. report stage (известувачка фаза). Имено, откако една комисија ќе разгледа предлог законско решение, текстот се враќа на пленарна седница, каде што сите пратеници имаат право да поднесуваат амандмани на целиот текст на законот. Покрај Велика Британија, и Канада ја употребува известувачката фаза во својата процедура. Знаејќи дека инструментот на амандман редовно се злоупотребува во македонското Собрание, најдобро би било известувачката фаза да се имплементира во второто читање на законот, на следниов начин со минимални модификации:
Најпрвин, комисиите не одлучуваат за предлог амандманите, туку тие само одредуваат дали предложените амандмани од другите пратеници се номотехнички адекватни и можат да предложат свои предлог амандмани. Оттука, Собранието преминува во известувачката фаза од второто читање и гласа за секој предлог амандман поединечно со ограничена дебата околу предлог амандманите. Исто така, да се навратиме на јавните дискусии: за секоја би требало да се изготви извештај со конкретни предлог амандмани, кои Собранието би ги разгледало. Подоцна повторно во рамките на второто читање би можело да се оствари повеќе дебата, но само ако таа се однесува на веќе изменетите членови. Предложенава реформа ќе ги зголеми правата на секој поеденичен пратеник, а собраниските комисии би имале повеќе време да се фокусираат и на својата контролна функција, односно надзор врз извршната власт.
Поголемо граѓанско учество
Да ги искористам зборовите на претседателката на МПУ: „Демократијата е двонасочна улица – константен дијалог меѓу граѓанското општество и политичката класа“. Како држава со толку ниска оценка по демократија, поради која сме класифицирани како „хибриден режим“, почетокот на зголемувањето на граѓанското учество во процесот на донесување на одлуки треба да се случи во едно реформирано Собрание.
Меркава ќе го зголеми граѓанско учество со тоа што ќе им даде шанса на граѓаните и граѓанските здруженија да учествуваат во плодотворни јавни дискусии, а ќе овозможи предлозите кои произлегуваат од дискусиите соодветно внимание од Собранието во неговиот потполн состав. Реформираното Собрание значи законодавна власт еднаква на извршната, значи парламент чиишто пратеници уживаат поголем авторитет и слобода, чиишто комисии вршат контрола врз Владата и, најважно, чиишто граѓани активно партиципираат во неговото делување.
*Лука Павиќевиќ е гимназијалец во Меѓународни училишта НОВА како стипендист на Меѓународната фондација Борис Трајковски. Активен во невладиниот сектор. Особен интерес му причинуваат прашањата од областа на образованието.
**Блогот е објавен во рамки на Иницијативата за дигитално граѓанство ResPublica и е преземен од www.respublica.edu.mk. Оригиналната објава можете да ја прочитате ОВДЕ.