Пишува: Иван Колевски
Уставните судии испитуваат дали чекорите на донесување урбанистички план што ги предвидува Законот за просторно и урбанистичко планирање биле запазени, без притоа воопшто да навлезат во самата содржина на донесениот план и дали таа на определен начин е во спротивност со некои права на граѓаните гарантирани со Уставот и законите.
Урбанистичкото планирање, како дејност од јавен интерес има несомнено значење за развитокот и унапредувањето на урбаното живеење на една држава, но истовремено и големо влијание на правото на сопственост. Последното од причина што со урбанистичките планови, со особен акцент на генералните и деталните планови, се пропишува начинот на кој сопственоста на определена недвижност е дозволено да се ползува по однос на можноста за градење. Ваквиот импакт не се однесува само на сопствениците на конкретна парцела, туку и на сопственоста на околните парцели и објекти, со оглед на ефектот кој определена градба може да го има на целокупната околина.
Последната декада ипол скоро секојдневно сме сведоци на примери каде граѓаните се жалат дека со определени урбанистички планови им е повредено правото на сопственост. Забележително е што најчесто реакциите се во форма на протести, собири, блокирање на улици и други неформални начини на изразување на незадоволството. Сепак, присутни се и многу иницијативи кои со правни средства се обидуваат да спречат спроведување на урбанистички планови со кои сметаат дека им се повредуваат определени права, вклучително и правото на сопственост. Прашањето кое често се поставува е колку правните средства кои им стојат на располагање на граѓаните за заштита на нивното право на сопственост, во ситуации кога сметаат дека им е повредено со определен урбанистички план, се ефикасни и колку судовите имаат надлежност да пружат ваква заштита?
Надлежност на Уставниот суд
Согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање, кој ја регулира оваа материја, донесувањето на генералните и деталните урбанистички планови е доверено на советите на општините и Градот Скопје, при што тие се носат во форма на одлуки врз основа на член 62 став 2 од Законот за локалната самоуправа и имаат карактер на општ акт, односно претставуваат подзаконски пропис. Токму ваквата форма на урбанистичките планови првенствено ги детерминира правните можности за нивно оспорување. Имено, кога станува збор за закони и други општи прописи, согласно Уставот на РМ надлежен да одлучува за нив е Уставниот суд и тоа само од аспект на нивната согласност со Уставот и со законите соодветно. Тоа значи дека доколку граѓаните сметаат дека со конкретен урбанистички план им е загрозено правото на сопственост, единствен начин на оспорување на предметниот план е преку поведување иницијатива пред Уставниот суд за неговата уставност и законитост. За разлика од ваквото решение, постојат повеќе европски земји, како Чешка, Естонија и Унгарија, каде урбанистичките планови освен на Уставниот суд, можат да бидат оспорени и пред административни – управни судови, Австрија каде надлежност за овие акти покрај Уставниот суд имаат и редовните судови и Англија каде надлежен е Високиот суд согласно правилата на граѓанската постапка.
Мора да се спомене дека Уставниот суд во неколку свои одлуки има изразено мислење дека надлежноста да се одлучува за повредата на правото на сопственост со донесување на определен урбанистички план припаѓа на редовните судови во соодветна граѓанска постапка. Ваквиот став е дискутабилен од едноставна причина што редовните судови согласно Законот за судови немаат надлежност да укинуваат и поништуваат подзаконски акти, па дури и ако во ваква постапка се утврди повреда на правото на сопственост, редовниот суд нема можност да ја отстрани повредата преку ставање вон сила на конкретниот урбанистички план, што всушност и би била целта на заинтересираната странка во таа постапка.
Форма, но не и суштина
Доколку се направи анализа на одлуките на Уставниот суд кои се однесуваат на урбанистички планови од 1991 година па до денес, може да се извлечи заклучок дека постапката за оценка на уставноста и законитоста не ја дава во целост потребната заштита во случај на повреда на правото на сопственост. Основниот постулат по кој се води Уставниот суд при одлучувањето во вакви предмети е дека проверката се врши само по однос на постапката за донесување на урбанистичкиот план, а не и на неговата содржина. Со други зборови, уставните судии испитуваат дали чекорите на донесување што ги предвидува Законот за просторно и урбанистичко планирање биле запазени, без притоа воопшто да навлезат во самата содржина на донесениот урбанистички план и дали таа на определен начин е во спротивност со некои права на граѓаните гарантирани со Уставот и законите.
Поради сето ова најчести причини поради кои Уставниот суд укинувал урбанистички планови се несоодветното спроведување на јавната анкета, недоставување одговор на забелешки, непочитување на фазите за нацрт и предлог план, непостоење на мислења и согласност од определени органи и необјавување на определени одлуки од процесот на донесување на планот во јавност.
Од друга страна, Уставниот суд се прогласил за ненадлежен да одлучува за утврдување дали постои согласност на детален урбанистички план со генералниот урбанистички план, сметајќи дека таквата дилема се разрешува со давање позитивно мислење од страна на Министерството за транспорт и врски за конкретниот план. Оценката за законитоста на урбанистичкиот план ја врши само од аспектна Законот за просторно и урбанистичко планирање, но не и по однос на други закони со кои се регулирани и се гарантираат определени права, а се поврзани со процесот на урбанистичко планирање. Не се впушта ниту во оцена дали конкретен план е во согласност со начелата за урбанистичкото планирање, како на пример рационалното уредување на просторот и обезбедувањето услови за хумано живеење на граѓаните, а со оглед на нивниот општ карактер. Можеби најзначајно, Уставниот суд не врши контрола дали конкретен урбанистички план ги исполнува условите од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, сметајќи дека двата прописи се прописи од ист ранг – подзаконски акти за чија меѓусебна усогласеност нема надлежност да одлучува.
Влијанието на досегашното постапување на Уставниот суд
Сето претходно има директно влијание на можноста самите граѓани да го заштитат своето право на сопственост во постапка пред Уставниот суд. Првенствено, усогласеноста на деталниот, како план од пониско ниво, со генералниот урбанистички план, како план од повисоко ниво, претставува законска обврска пропишана со член 11 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, па евентуалното отстапување од ваквото правило доведува конкретен план во директна колизија со овој закон. Дадената согласност на Министерството за транспорт и врски за постоењето на усогласеност во никој случај не може да се смета за доволна, од причина што искуството покажа дека извршната власт е подложна на секакви притисоци при своето постапување. Исто така, со оглед дека урбанистичките планови можат да го ограничат правото на сопственост, мора да постои можност за судска контрола на усогласеноста на ваквите планови. Отсуството на постапување на Уставниот суд по ова прашање во целост го руши системот на хиерархија во урбанистичкото планирање и во пракса дозволува произволно носење на урбанистички планови во кои на сметка на правото на сопственост на граѓаните се застапуваат бизнис или други интереси.
Самото право на сопственост е гарантирано со член 30 од Уставот на РМ, па Уставниот суд мора при оценката за уставноста и законитоста на определен урбанистички план да утврдува дали со него е повредено ваквото право на граѓаните. Постојат аргументи дека содржината на урбанистичките планови е од техничка природа, па како такви претставуваат стручно технички аспекти од планот кои излегуваат од надлежноста на Уставниот суд. Меѓутоа, нивниот техничкиот карактер воопшто не претставува пречка за уставните судии со оглед на можноста предвидена со Деловникот на Уставниот суд да се определат стручни органи и организации и научни и стручни работници кои можат да дадат разјаснувања на судиите за содржината на плановите. Во спротивно, Уставниот суд не би бил надлежен да постапува по однос на содржината на било кој закон или општ акт кој во себе има дел кој е од техничка природа, туку би ја оценувал само постапката во рамки на кој таквиот пропис е донесен, што е апсурдно и во целосна контрадикторност на целта и улогата за која овој суд е воспоставен.
Општиот карактер на начелата на урбанистичко планирање не само што не претставува пречка за нивна примена при оценката на законитоста на определен урбанистички план, туку дава можност за поголема улога на уставните судии при постапувањето во овие предмети. Овозможува поголем степен на проценка дали конкретен урбанистички план ги исполнува ваквите начела, особено имајќи ги предвид различниот карактер на ситуации кои можат да се појават при носењето на конкретен план. На овој начин Уставниот суд можел да заземе многу активна улога во контролата на уставноста и законитоста на урбанистичките планови, со што непосредно би можел да влијае и на голем број општествени настани кои се случуваа во изминатите години и кои беа поврзани со урбанистичкото планирање. И покрај тоа, Уставниот суд се решил за „полесната“ варијанта и одлучил да не се впушта во оцена дали со конкретен план се почитувани овие начела или не.
По однос на заштитата на правото на сопственост, споменатиот Правилник е од големо значење со оглед дека со него се воспоставуваат стандарди и нормативи за урбанистичко планирање со кои, помеѓу другото, се обезбедува уредување на просторот на начин на кој се воспоставува баланс помеѓу заштитата на приватната сопственост и јавниот интерес. Ваквите правила треба да гарантираат дека при урбанистичкото планирање ќе се применуваат параметри кои нема да доведат до нарушување на правото на сопственост, повеќе од тоа што тоа се бара во име на јавниот интерес, особено не во корист на други субјекти или „маскирани“ државни интереси. Оттаму, потребен е механизам со кој ќе се обезбеди судска контрола во примената на овој правилник при донесувањето на урбанистичките планови, која Уставниот суд во конкретниот момент нема уставна можност да ја спроведе.
Праксата на Европскиот суд за човекови права
За разлика од Уставниот суд, кој смета дека урбанистичките планови не влијаат на правото на сопственост, Европскиот суд за човекови права (ЕСЧП) во својата јуриспруденција има заземено становиште дека ваквите инструменти можат да се одразат на ваквото право гарантирано со член 1 од Протоколот 1 од Европската конвенција за човекови права (ЕКЧП) и тоа на начин што го опфаќаат правото на мирно уживање на имотот. Со самото тоа, ЕСЧП истовремено прифатил дека во ситуации кога определен субјект смета дека му е повредено правото на сопственост со определен урбанистички план, мора да му биде гарантирано и обезбедено правото на заштита на тоа право пред независен и непристрасен суд согласно член 6 од ЕКЧП. Еден од условите кои определен суд или трибунал треба да ги исполнува за да се смета дека потпаѓа под претходно цитираниот член е да има должност и можност определен случај да го испита од сите аспекти, односно да одлучува за сите фактички и правни прашања кои може да бидат покренати. Во очите на ЕСЧП, уставните судови не го исполнуваат ваквиот критериум, од причина што нивната надлежност да испитаат определен урбанистички план се протега само на неговата усогласеност со Уставот и законите, но не дава можност за испитување на сите релевантни факти од определен случај. Воопшто, пак, не може да стане збор за исполнување на условите од член 6 од ЕКЧП во ситуации кога одлуката за законитоста на одредени аспекти од урбанистичките планови е исклучиво во рацете на извршната власт, како што тоа е случај со давањето согласност за усогласеноста на деталните планови со генералните планови од страна на Министерството за транспорт и врски.
Потреба од реформа
Сето претходно изнесено упатува на заклучок дека моменталната правна поставеност на урбанистичкото планирање не обезбедува соодветна судска заштита на граѓаните во ситуации кога сметаат дека нивното право на сопственост е повредено со одреден урбанистички план. Делумно тоа се должи на самите законски решенија за карактерот и формата во која ваквите планови се носат, но голем дел отпаѓа и на отсуството на храброст на уставните судии да ја применуваат својата надлежност кога одлучуваат во вакви предмети. Во секој случај, токму отсуството на ефикасна судска контрола е причината што најчесто граѓаните заштитата на своите права ја бараат „на улица“, наместо низ институциите на системот и што во голем број случаи бизнис или другите интереси лесно се спроведуваат на начин кој е на штета на самото право на сопственост.
И сега предложените реформи на Законот за просторно и урбанистичко планирање воопшто не предвидуваат решенија со кои би се отстраниле ваквите недостатоци. Па дури и унапредувањето на определени права и зголемувањето на учеството на граѓаните во урбанистичкиот процес кои се вклучени во нацрт предлогот на Законот за урбанистичко планирање нема да го има потребниот ефект, се додека не се обезбедат правни инструменти со кои ќе се овозможи целосна судска контрола на урбанистичките планови. Дотолку повеќе што отсуството на вакви законски решенија би довело и до голем број на предмети пред Европскиот суд за човекови права, можност која досега граѓаните во вакви ситуации воопшто не ја користеле.
Начините на кои ваквата судска контрола би се воспоставила би била предмет на друга, посебна анализа, со оглед на различните можности и комплексноста на мерките кои можат и би требало да бидат преземени. Но наједноставно кажано, потребно е урбанистичките планови да се носат на начин и во форма која би овозможувала надлежност и на редовните, граѓанските судови, со оглед дека токму тие се најдобро поставени во судскиот систем да вршат оценка дали во конкретен случај има повреда на правото на сопственост. Се разбира, вклучувајќи ја тука и можноста за ставање вон сила на конкретни урбанистички планови во ситуации кога ќе се утврди таква повреда.
*Иван Колевски дипломирал на Правниот факултет во Скопје. Магистерските студии ги завршил на Универзитетот во Виена во областа на меѓународното и европското бизнис право. Од 2014 година работи како судски соработник во Апелациониот суд во Битола. Како сфери на особен интерес ги има хармонизацијата на судската пракса и правните аспекти на урбанистичкото планирање, на кои теми има објавувано повеќе статии и публикации.
**Блогот е објавен во рамки на Иницијативата за дигитално граѓанство ResPublica и е преземен од www.respublica.edu.mk. Оригиналната објава можете да ја прочитате ОВДЕ.